NIK: cenne tereny zielone w miastach znikają. Musimy lepiej chronić je przed zabudowywaniem

Rzeszów. Urzędnicy wydają zgodę na wzniesienie zespołu budynków wielorodzinnych o wysokości od 10 do 55 m w dolinie rzeki, na terenie przeznaczonym w miejskich planach do sportu i rekreacji. Nowe osiedle staje pośrodku tzw. klina nawietrzającego miasto, na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.

Katowice. Urząd zezwala na budowę domów jednorodzinnych w tzw. korytarzu ekologicznym rzeki, na terenie objętym ochroną przed przekształceniami oraz zakazem lokalizacji zabudowy. Zagrożony powodzią teren miał być wyłączony spod zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednak urzędnikom od 2011 r. nie udało się tego planu uchwalić.

Warszawa. Tuż przed wejściem w życie planu miejscowego, który przewidywał między blokami zielony skwer, urzędnicy pozwalają deweloperowi postawić w tym miejscu nowe osiedle. Zamiast drzew i krzewów pojawia się zabudowa o wysokości nawet 10 pięter.

Szokujące? W najnowszym raporcie NIK takich przykładów można znaleźć dziesiątki. Jak wykazały kontrole, zabudowywanie terenów zielonych w miastach to problem ogólnopolski.

Na 180 skontrolowanych decyzji o warunkach zabudowy (WZ), jakie urzędnicy wydali inwestorom, ponad 53 proc. dopuszczało budowę domów i mieszkań na terenach przyrodniczych, które miały być wyłączone spod zabudowy. Włodarze miast często zdają się nie pamiętać, że tereny zielone w miastach służą nie tylko ozdobie, ale też m.in. służą napowietrzeniu, wchłaniają wody opadowe i łagodzą skutki upałów oraz smogu.

– Tereny zielone (…) spełniają bardzo istotną rolę i determinują jakość życia oraz warunki zdrowotne zamieszkiwania w miastach. Posiadają nie tylko walory estetyczne i rekreacyjne. Ich coraz większe znaczenie o charakterze klimatycznym i hydrologicznym wynika z postępujących zmian klimatu (…). Tereny zielone połączone w korytarze służą wymianie powietrza i zachowaniu odpowiedniej jego jakości – przypominają autorzy raportu NIK.

Zabudowywanie terenów zielonych w miastach odbywa się zazwyczaj na dwa sposoby. Pierwszym jest rozlewanie się miasta na dalekie przedmieścia (tzw. urban sprawl). Tereny, które wcześniej były polami, łąkami czy lasami, zmieniają się w osiedla mieszkaniowe, zwykle w sposób chaotyczny, co nie tylko utrudnia życie mieszkańcom (skutki to m.in. długie i niewygodne dojazdy, brak infrastruktury), ale też szkodzi środowisku.

Koszty środowiskowe wynikające z bezładu przestrzennego są bardzo wysokie, często niemożliwe do poniesienia przez najbogatsze nawet państwa (…). Do głównych czynników degradujących strukturę i zaburzających funkcjonowanie środowiska przyrodniczego (...) zalicza się (…) ekspansję rozproszonej zabudowy na tereny przyrodniczo-rolnicze, połączoną z likwidacją wielu lokalnych korytarzy ekologicznych, przy tym najgorsza w skutkach jest ekspansja rozproszonej zabudowy podmiejskiej – piszą autorzy opracowania „Kryzys polskiej przestrzeni”.

Druga metoda zabudowywania terenów zielonych to dogęszczanie miasta, czyli zezwalanie na zabudowę pustych działek bliżej centrum. Choć na ogół jest to zjawisko pozytywne, ograniczające rozlewanie się miasta, czasami może ono powodować, że mieszkańcy tracą ostatnie zielone miejsca, gdzie można było przejść się z psem czy pojeździć na rowerze. Bywa też, że zabudowywane są tzw. kliny nawietrzające, czyli obszary celowo pozbawione zabudowy.

– W Warszawie pierwsze wzmianki o klinach nawietrzających pojawiły się już 100 lat temu. Już wtedy urbaniści myśleli o tym, by pozostawiać rezerwy terenu, dzięki którym świeże powietrze będzie docierało do centrum miasta – mówi dr Tomasz Sławiński, szef warszawskiego oddziału Towarzystwa Urbanistów Polskich. – Najlepiej, by w tych rejonach nie budować. Wielkim błędem był np. zabudowanie klina poprzez postawienie osiedla Marina Mokotów.

Warto jednak dodać, że nie wszyscy urbaniści uważają kliny nawietrzające za potrzebne, a część kwestionuje nawet ich pozytywny wpływ na miasto.

Ograniczania zabudowy nie ułatwia dziurawe prawo. Chcąc chronić istniejące tereny zielone, samorządy mogą wpisać je do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (MPZP). Park czy łąka stają się wówczas znacznie mniej narażone na zabudowanie – żeby to umożliwić, gmina musiałaby zmienić MPZP, co jest bardzo czasochłonne. Niestety, ta ochrona zwykle nie działa, ponieważ przeciętnie tylko ok. 1/3 powierzchni gminy jest objęta MPZP. Dzieje się tak, gdyż gminy nie mają obowiązku uchwalać planów miejscowych.

Pokrycie planami miejscowymi kontrolowanych stolic województw (...) było mocno zróżnicowane i wynosiło w badanym okresie od ok. 16 proc. w Rzeszowie do niemal 69 proc. w Krakowie – czytamy w komunikacie NIK.

Na terenach nieobjętych MPZP urzędnicy w zasadzie nie mają jak chronić zieleni. Jeśli deweloper postanowi zabudować dany obszar i złoży poprawny wniosek o ustalenie warunków zabudowy (WZ), zazwyczaj uzyska zgodę, bo urzędnicy nie mają podstawy prawnej, żeby mu odmówić.

Zdaniem Izby w przypadku terenów spełniających funkcje przyrodnicze, do czasu objęcia ich planem miejscowym, wydawanie decyzji WZ powinno być zawieszane – uważa NIK. – Obecnie możliwe jest jedynie ich odroczenie i to najwyżej na 9 miesięcy.

I tak już słaba ochrona prawna terenów zielonych została dodatkowo osłabiona ustawą o zapobieganiu, przeciwdziałaniu i zwalczaniu COVID-19. Przypomnijmy, że pozwoliła ona deweloperom stawiać budynki z pominięciem normalnych procedur, o ile wznoszone obiekty służą walce z pandemią. W teorii chodziło o ułatwienie budowy np. szpitali tymczasowych, jednak w praktyce błyskawicznie doszło do nadużyć. Inwestorzy zaczęli bowiem zabudowywać cenne przyrodniczo tereny domami i mieszkaniami, twierdząc, że będą to obiekty dla osób odbywających kwarantannę lub wracających do zdrowia.

Kontrola przeprowadzona przez NIK wykazała, że tylko do trzech urzędów miast (Krakowa, Tarnowa i Warszawy) wpłynęły informacje od inwestorów dotyczące 70 inwestycji, m.in. budynków mieszkalnych jedno- i wielorodzinnych, które miały być stawiane na terenach określonych w studium jako tereny zielone – podaje Izba.

Jak wylicza NIK, w całej Polsce organy nadzoru budowlanego odnotowały 585 inwestycji zgłoszonych w ramach „lex COVID”, z czego ponad połowa już wystartowała. W 276 przypadkach stwierdzono, że powstające budynki nie mają nic wspólnego ze zwalczaniem koronawirusa.

Zieleni w miastach zagraża nie tylko niedoskonałe prawo, ale też mentalność decydentów. Jak pisze Jan Mencwel w książce „Betonoza. Jak się niszczy polskie miasta”, władze miejskie często postrzegają usuwanie zieleni jako przejaw nowoczesności i dobrego smaku. Tym, co nieraz podoba się burmistrzom i radnym, są puste betonowe lub kamienne place, które dobrze wyglądają na pocztówkach, ale latem nie oferują ani skrawka cienia czy miejsca do odpoczynku. Zieleń, jako kojarząca się „wiejsko”, nie pasuje decydentom do wizerunku. Dobrym przykładem jest jeden z warszawskich placów – mieszkańcy zorganizowali tam zieloną strefę wypoczynku, co bardzo nie spodobało się urzędnikom.

– Mieszkańcy nie mogą, ot tak, przychodzić sobie na plac Grzybowski i go zawłaszczać. (…) To, co tam zrobiono w ubiegłym roku, było kuriozalne: trawka, staw, pływające kaczuszki. Jak na wsi, a to przecież centrum miasta (…) – pisał kilka lat temu naczelnik Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej w Warszawie.

Z umiłowaniem decydentów do betonu często łączy się sympatia do samochodów, które też kojarzą się z nowoczesnością. Zamiast inwestować w bardziej ekologiczny transport miejski, władze wielu miast wolą kształtować przestrzeń tak, by zadowoleni byli przede wszystkim kierowcy – zwykle kosztem pieszych, rowerzystów i pasażerów miejskich autobusów. Zieleń jest więc wycinana np. pod parkingi czy poszerzanie jezdni.

W badanym okresie z nieruchomości gminnych wycięto w sumie niemal 116 tys. drzew i ponad 141 tys. m2 krzewów, najwięcej w Warszawie – prawie 37 tys. drzew i niemal 16 tys. m2 krzewów. (…) Z kontroli wynika, że w dziesięciu na 19 skontrolowanych miast, na nieruchomościach gminnych nasadzono mniej drzew niż z nich wycięto – w Katowicach o ponad 17 tys., w Lublinie o ok. 4 tys., a w Łodzi o ponad 2 tys. – wyliczają autorzy raportu NIK.

Warto dodać, że „betonoza” i „samochodoza” nie zawsze jest wprowadzana wbrew woli mieszkańców. Znaczna część osób popiera takie działania i ocenia je pozytywnie, co zachęca władze do dalszej dewastacji zieleni. W publicznych dyskusjach na temat przebudowy ulic czy placów nieraz padają argumenty takie jak „ale po co tu drzewa, skoro w pobliżu jest park” albo „jeśli ktoś chce zieleni, niech wyjedzie na wieś” – to kolejne przykłady tego, że wiele osób uważa zieleń za ozdobnik, a nie integralną i potrzebną część tkanki miejskiej.

Mimo wszystkich powyższych trudności miasta starają się walczyć o zieleń. Raport NIK pokazał, że w skontrolowanych miejscowościach na ogół udawało się zachować lub nawet powiększyć miejskie tereny zielone. Lokalne władze zazwyczaj dbały też o tę kwestię przy okazji rewitalizacji różnych części miasta. Zdaniem Izby konieczne są jednak dalsze działania.

NIK rekomenduje przede wszystkim:

• zmiany w prawie, które zobligują gminy do uchwalania planów miejscowych, a tym samym do ochrony terenów zielonych przed zabudowywaniem,
• uszczelnienie prawa, które położy kres częstej dziś deweloperskiej praktyce podziału dużej inwestycji na kilka mniejszych, żeby obejść przepisy dotyczące ochrony środowiska,
• uchwalenie przepisów, które spowodują, że wydawane inwestorom decyzje WZ będą zawierały wymogi dotyczące ochrony środowiska (dziś decyzje WZ zwykle pomijają tę kwestię).

Jak wskazuje NIK, za dobry przykład do naśladowania w tym ostatnim zakresie może służyć stolica.

W Warszawie wypracowano m.in. zapisy decyzji WZ wskazujące konieczność realizacji nasadzeń drzew z zalecanym towarzyszeniem roślinności średniej i niskiej – projektowanie zieleni, w tym dobór gatunków do nasadzeń, powinno się odbywać w oparciu o Standardy kształtowania zieleni Warszawy (...). Powyższe NIK uznaje za dobrą praktykę.

Źródła:

• „Betonoza. Jak się niszczy polskie miasta”, Jan Mencwel
• Kryzys polskiej przestrzeni. Źródła, skutki i kierunki działań naprawczych, Polska Akademia Nauk i Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju
• Miasta i ich mieszkańcy w obliczu wyzwań adaptacji do zmian klimatu, Polska Akademia Nauk
• Zachowanie i zwiększanie terenów zielonych w miastach, Najwyższa Izba Kontroli